摘要: 中國式古代化過程中的屬地治理改造，是以經濟古代化為驅動和鼓勵，以廢除打算經濟體系體例的妨礙為題目導向，在連續和普遍的權利下放中奉行的改造。屬地治理準繩經過的事況了從現實準繩到法令準繩的成長階段。它作為一個現實準繩，是領導權利下放改造和事權層級分工的準繩。它作為一個法令準繩，系對屬地治理改造結果的立法確認，其外部法令後果在于明白事權的層級分工從而消解聘責同構，內部法令後果在于明白管轄權并拘謹法院的司法審查。屬地治理改造的合憲性可根據憲法上的兩個積極性準繩取得證成。隨同國度管理古代化的包養網 深刻推動，屬地治理準繩日益主要，將其歸入法令保存范圍的需要性也日漸凸顯。對于能否履行屬地治理，以及權利若何下放、事權若何分工等題目，應由法令作出歸納綜合性、普通性規則。對于屬地治理改造的結果，在不違背上位法強迫性規則的條件下，可按主要性法令保存準繩，由法令、律例或規章詳細確認。

要害詞: 中國式古代化；屬地治理；權利下放；事權分工 ；分級擔任

 

引言

中國式古代化是社會古代化和國度管理古代化的無機同一。黨的十八屆三中全會明白提出推動國度管理系統和管理才能古代化義務。國度管理古代化就是“國度管理軌制和管理才能的古代化，即管理軌制和管理才能作為古代政治要素，不竭地、持續地產生由初級到高等的衝破性變更的經過歷程”。[1]在國度管理才能中，“最主要的一點即中心當局將處所各級當局歸入配合管理目的的管理才能”。[2]要完成國度管理才能古代化，必需落實憲法第3條的規則，優化當局間的事權設置裝備擺設，包養網 健全充足施展中心和處所兩個積極性的體系體例機制，理順中心、省、市、縣和鄉各級國度機關的權責關系，明白中心和處所以及處所各級的專有事權，并削減配合事權。基于我國國情，中心與處所事權劃分的領導思惟是，在加大力度中心微觀事務治理的同時付與處所更多自立權，支撐處所發明性展開任務。由此，推進周全深化改造，必定請求推進管理重心下移、權利下放。

屬地治理準繩是優化當局間事權設置裝備擺設或事權劃分的法治準繩之一。對于屬地治理，公共治理學、經濟治理學等學科已獲得較為豐富的研討結果，其研討觸及社區管理，以及信訪、城管法律、醫保治理、檔案治理、應急治理等各行各業的屬地化治理。相干研討的進獻集中在以下方面：第一，從實際上闡釋了權利下放改造，提出了一系列具有代表性的實際不雅點，內在豐盛的行政發包制即為此中之一。[3]第二，切磋了屬地治理的實際性質。有研討者以為，中國管理實行中的國度形狀是一種“含混管理系統”，表現為國度本能機能鴻溝不清楚、當局外部職責關系不清楚、管理目的多元且彼此沖突，屬地治理是此種“含混管理系統”的下位和諧機制。[4]也有研討者對垂直治理和屬地治理停止了比擬剖析，測驗考試厘清在什么情形下宜履行垂直治理，在什么情形下宜采用屬地治理。[5]第三，剖析了屬地治理的軌制上風。例如，將屬地治理與下層管理古代化聯絡接觸起來，[6]以為屬地治理具有合法性、可行性和實際性，契合最親密聯絡接觸準繩、權力任務相分歧準繩。[7]第四，指出了屬地治理實行的缺乏。有研討表白，在下層管理實行中，由于條塊關系的復雜性，下層當局的運作中存在有權無責或權責掉衡的景象。[8]迄今，行政法學界對于屬地治理鮮有專門研討，為數未幾的研討結果僅對突發事務應對中的屬地治理停止了規范剖析，切磋了屬地治理簡直立來由和組織機制，[9]以及行政法律權下沉中的屬地治理實行。[10]

“管理國度是作出關乎國度前程的嚴重政治選擇和基礎決議計劃”，[11]行政的基礎內在的事務是貫徹落實政治決議計劃，采取各類需要的舉動。屬地治理準繩是貫徹落實國度管理古代化的事權設置裝備擺設準繩，屬于外部行政范疇。基于外部行政不符合法令律所能調劑的實際，屬地治理準繩并非傳統公法學的研討對象，但古代公法學以為，行政權柄或職責是行政組織法追蹤關心的焦點。權柄法定是扶植法治當局和依法行政的主要保證，也是行政機關實行行政行動的條件，故公法學有需要研討屬地治理準繩。[12]在中國式古代化的過程中，屬地治理準繩經過的事況了從現實準繩到法令準繩的成長階段。它作為一個現實準繩，是領導權利下放改造和事權層級分工的準繩。它作為一個法令準繩，系對屬地治理改造結果的立法確認，其外部法令後果在于明白事權的層級分工從而消解“職責同構”，內部法令後果在于明白管轄權并拘謹法院的司法審查。在中國式古代化曾經成長到重點推動國度管理古代化確當前階段，要加倍誇大和器重屬地治理改造于法有據。為此，本文擬聯合中國式古代化的佈景，在公法學上順次切磋屬地治理準繩是若何天生的，屬地治理準繩具有什么樣的性質和效能，屬地治理準包養 繩是若何成長成為一項法令準繩的，以及若何更好完成屬地治理改造于法有據等題目。

一、屬地治理準繩的實行天生

屬地治理改造是以經濟古代化為驅動和鼓勵，以廢除打算經濟體系體例的妨礙作為題目導向，在連續和普遍的權利下放，即國度管理古代化實驗中奉行的改造。屬地治理準繩構成于經濟體系體例改造範疇，后被應用到社會管理範疇。

（一）改造中天生的屬地治理準繩

基于反動依據地的經濟體系體例實行、公民經濟恢復時代的體系體例實行、中國共產黨關于中國經濟體系體例的實際構思，以及后發年夜國產業化計謀的選擇，我國曾持久履行中國式打算經濟體系體例。[13]打算經濟體系體例的基礎特征是，在國度和社會關系上，當局決議著社會生孩子、資本設置裝備擺設和產物花費；在中心和處所關系上，權利高度集中于中心。在打算經濟時代，我國中心當局的部分多少數字宏大。1959年，中心當局部分的多少數字已達81個，[14]到1981年，中心當局部分增至100個，到達汗青上的最岑嶺。[15]那時的良多部分都是年夜而全的自輪迴體系，除機關外，還有黌舍、病院、賓館、車隊和出書社等企工作單元，它包養網 們不只治理本部，還批示省、地、縣三級治理部分，不只管社會，並且辦社會。例如，原機械產業部等9個部分所屬學院就有211所，[16]林業和鐵路部分還有本身的公、檢、法機構。

中心各部分對處所主管部分的集中批示，以及所屬企工作單元自力于處所的狀態，招致“條塊關系”的構成，嚴重妨害了處所當局在轄區內的周全管理。是以，屬地治理改造從處所經濟範疇開端。為處理社會供需牴觸，1987年，北京市當局率先請求，包含機關、軍隊、企工作單元在內舉行的第三財產網點請求停歇業的，應按屬地治理準繩，由區、縣級主管部分審查批準，[17]此舉表現了梳理“條塊關系”的思緒。為保證經濟體系體例改造順遂停止，1988年，北京市當局把屬地治理改造從經濟範疇推行到社會管理範疇，請求各區（縣）、街道、鄉（鎮）按屬地治理準繩，清算整理各類迫害改造或社會次序的守法運動，[18]此舉表現了法律權下沉的改造思緒。

“機關辦社會”嚴重影響了各部分的管理才能，形成了重復扶植和資本揮霍，有關部分的步調一致也激發了政令不暢和部際牴觸。這些題目最早呈現在社會治安範疇。在鄉村改造啟動后，各地小礦山成長敏捷，在讓村平易近脫貧致富的同時也帶來良多社會管理題目。1988年9月，公安部等7部分采納了北京市的屬地化改造經歷，請求公安派出所同一治理轄區內的爆破器材及相干職員。[19]自此，屬地治理改造向著三個標的目的成長。第一，改造在公安體系內深刻推動，慢慢籠罩到專門公安機關的體系體例改造、公路路況次序整治、派出所事權設置裝備擺設、社會治安管理和治安行政處分案件管轄等方面。公安部的屬地治理改造確立了處所公安機關對專門公安機關的引導關系，如對口岸公安局履行屬地公安局與路況部公安局雙重引導且以屬地公安局引導為主的治理體系體例；[20]將批量法律權下放到公安派出所，請求公安派出所以戶口治理為基本擔任轄區內的治安任務，協助縣級公安機關偵破轄區內的刑事案件，[21]以及監管轄區內觸及爆破器材、社會治安、廢舊金屬收買、靈活車維護修繕、賭錢等事務。第二，公安體系的屬地治理改造經歷逐步被推行到國務院各部分，內在的事務觸及平易近政辦事、室第小區治理、基本教導治理和物價檢討等。國務院部分規范性文件所確立的屬地治理改造基礎上屬于權利下放改造，即國務院部分向省級主管部分，尤其是向縣級主管部分下放部門事權。第三，國務院部分的屬地治理政策進一個步驟激起了處所的屬地治理改造。例如，1989年，北京市把屬地治理改造推動到包養網 了職工養老基金兼顧、企工作單元社會本能機能的剝離和轉移以及靈活車尾氣排放治理，廣西壯族自治區則對扶植周遭的狀況管理履行屬地治理。[22]

基于社會治安屬地治理改造的經歷、社會治安題目的周全體系性，以及那時嚴重的治安情勢，中共中心和國務院決議對社會包養 治安綜合管理履行“條塊聯合，以塊為主”的屬地治理。1991年2月19日，中共中心、國務院發布《關于加大力度社會治安綜合管理的決議》，請求有關部分部屬的企工作單元遵從地點地黨政機關的同一引導，打消條塊朋分、步調一致、無人擔任的景象。1992年，中心社會治安綜合管理委員會印發《關于社會治安綜合管理任務履行“屬地治理”準繩的規則（試行）》（綜治委〔1992〕1號），對社會治安綜合管理的屬地治理作了專門、周全的規則。同年，國務院在批轉國務院改正行業不正之風辦公室任務要點陳述的文件中承認了屬地治理準繩。[23]黨內律例的貫徹和國務院的承認，進一個步驟推進屬地治理改造連續、廣泛地展開。屬地治理準繩逐步被利用到稅收征管、黌舍治安綜合管理、收支境治理、平安生孩子治理、圖書出書檢討、企業年檢和休息用工法律等事務中。

（二）經立法確認的屬地治理準繩

1989年，為落實公安部關于奉行屬地治理準繩的政策，《廈門市旅店業治安治理細則》《長春市室第小區建后治理措施》《河南省〈旅店業治安治理措施〉實行細則》《黑龍江省文明單元扶植暫行規則》（已廢除）等處所當局規章率先規則了屬地治理準繩，開啟了屬地治理的立法過程。1991年，《呼和浩特市社會治安綜合管理條例》《河北省社會治安綜合管理條例》《廣州市社會治安綜合管理條例》（已廢除）等處所性律例，貫徹中心的政策，規則社會治安綜合管理履行屬地治理。

在1993年憲法修改案明白“國度履行社會主義市場經濟”的佈景下，休息者由“單元人”轉型為“社會人”，中心也響應開啟了屬地治理的立法過程。外行政立法層面，1994年，休息部出臺《企業職工生養保險試行措施》，初次以部分規章的情勢確立了屬地治理準繩。[24]2003年國務院制訂的《工傷保險條例》初次以行政律例的情勢確立了屬地治理準繩。[25]今朝，規則了屬地治理準繩的行政律例內在的事務觸及工傷認定、信訪牴觸化解、嚴重植物疫情應急、艾滋病醫學隨訪、服役兵安頓、三峽關鍵安保、天然災難救助、企業投資項目存案、農作物病蟲害防治等事務。在全國人年夜及其常委會的立法層面，2004年修訂的沾染病防治法初次以法令的情勢確立了屬地治理準繩。[26]此外，海上路況平包養網 安法、[27]基礎醫療衛生與安康增進法、[28]突發事務應對法都對屬地治理準繩作出了明白規則。[29]

法令律例對于屬地治理的規則，有的屬于實行性規則，有的屬于創制性規則。此中的創制性規則又可分為兩類：第一，創制事權并確立屬地治理準繩。例如，突發事務應對法、沾染病防治法等，既創制了行政機關的事權，又確立了屬地治理準繩。作為行政律例的《企業投資項目核準和存案治理條例》異樣既創制了行政機關的事權，又確立了屬地治理準繩。[30]第二，基于上位法對事權的設定創制屬地治理準繩。例如，食物平安法和《食物平安法實行條例》規則，國度市場監視治理總局擔任全國的食物平安任務，縣級以上市場監視治理部分擔任本轄區內的食物平安任務，但沒有規則屬地治理準繩及事權的層級分工。國度市場監視治理總局制訂的部分規章《食物生孩子運營監視檢討治理措施》規則了屬地治理準繩，并以此準繩為基本，規則了省、市、縣級市場監視治理部分的事權分工，此即對屬地治理的創制。

總體來看，在我國現行法令系統中，規則了屬地治理準繩的法令律例多少數字較少。除履行垂直引導體系體例外，立法重要依照兩種方法規則行政機關的事權：一是在總則部門歸納綜合規則國務院主管部分、處所各級國民當局及其主管部分在其管轄區域內擔任相干事宜；二是在分則詳細條則中規則某級行政機關的特定事權。即便在已有黨內律例規則社會治安綜合管理履行屬地治理準繩的情形下，全國人年夜常委會1991年作出的《關于加大力度社會治安綜合管理的決議》在規則實行主體的職責時，依然應用了上述立法技巧。這就為隨機應變地推動屬地治理改造預留了空間。自1994年屬地治包養網 理準繩初次寫進部分規章，明白規則屬地治理的規范性文件不竭增多。截至2023年12月12日，有8000余份中心層面的規范性文件、230余份黨內律例規則了屬地治理相干內在的事務；規則了屬地治理準繩的處所規范性文件多達23萬余件，其制訂主體不只有省、市級國度機關，還有縣級國度機關。[31]此中，有的規范性文件對于屬地治理的規則屬于創制性規則，如《國務院關于進一個步驟貫徹實行〈中華國民共和國行政處分法〉的告訴》（國發〔2021〕26號）就創制了宣揚普及該法常識的屬地治理職責。

二、作為法政策的屬地治理準繩及其效能

在經立法確認之前，屬地治理準繩只是一項現實準繩或法政策，但其在辦事于國度管理古代化的權利下放改造和事權層級分工中，依然施展了不成替換的感化。事權的層級分工既是國度管理古代化的主要義務，也是國度管理古代化的要害舉動。在權利下放改造經過歷程中，屬地治理準繩與分級擔任準繩聯合在一路，領導中心（下級）專屬事權、央地（高低級）配合事權和處所（上級）專屬事權的劃分，并將事權設置裝備擺設給切近大眾的行政層級。

（一）領導權利下放的屬地治理準繩

經濟社會的古代化扶植倒逼了經濟體系體例改造，而經濟體系體例改造的深化又推進了國度管理上的政治體系體例改造。1986年，鄧小平指出，政治體系體例改造的內在的事務有三個，“第二個內包養 在的事務是權利要下放，處理中心和處所的關系，同時處所各級也都有一個權利下放題目。第三個內在的事務是精簡機構，這和權利下放有關”。[32]鄧小平以為，政治體系體例改造是推動中國式古代化的保證。“我們提出改造時，就包含政治體系體例改造。此刻經濟體系體例改造每進步一個步驟，都深深覺得政治體系體例改造的需要性。不改造政治體系體例，就不克不及保證經濟體系體例改造的結果，不克不及使經濟體系體例改造持續進步，就會障礙生孩子力的成長，障礙四個古代化的完成。”[33]權利下放的義務是還權于社會，將權利下放給處所。“鄉村改造是權利下放，城市經濟體系體例改造也要權利下放，下放給企業，下放給下層。”[34]上述權利下放思惟，落其實改造政策上就是屬地治理準繩。

1.以屬地治理準繩領導組織體系體例改造，理順“條塊關系”

我國對行政主管部分履行垂直引導和“本級當局引導、下級部分領導”兩種組織體系體例。在履行中心或省級以下垂直引導體系體例的情形下，響應事權回屬中心或省級行政機關。垂直治理部分駐各地的機構并非地點處所的機構，而是中心或省級行政機關的機構，故不受地點地處所當局的引導。垂直治理體系體例對遏制處所（上級）步調一致、守法扶植具有顯明上風，但對處所（上級）的成長具有較年夜傷害性，[35]因此應被限制在全國或省級以下確切需求同一、義務比擬專門研究、防范風險重于尋求成長的範疇。權利下放改造在組織體系體例上的對象并非垂直治理體系體例，而是有關部分在打算經濟時期所設置的機構和所舉行的企工作單元。改造的內在的事務是把有關部分的病院和黌舍等下放給處所治理，把軍隊高校移交給處所治理。[36]對不克不及下放到處所的部分性機構或企工作單元，按事務種別從頭設置裝備擺設治理權限。此中，對專門公安機關按“組織關系—營業關系”履行處所公安機關和主管部分雙重引導，把專門公安機關的警務下放給了處所；將部分企工作單元的社會性事務，如社會治安、消防、專門研究技巧職員測試、食堂衛生平安和醫療保證等事務交由處所治理。

2.以屬地治理準繩領導事權下放，擴展處所自立權

事權下放改造是一種不轉變組織機構附屬關系，僅下放某些行政審批權、行政監管權或行政法律權的改造。改造的對象是打算經濟時期所構成的過火集中的權利，尤其是有關部分未經中心批准而自行設置的針對上級主管部分的號令或審批軌制。[37]與對組織體系體例的改造分歧，事權下放改造自1978年以來簡直從未結束。非論建立經濟特區、斷定沿海開放城市、建立自貿實驗區，仍是付與處所以規章制訂權、奉行“放管服改造”，都屬于權利下放改造。2023年的國務院當局任務陳述提到，多年來中心“撤消和下放行政允許事項1000多項，中心當局層面核準投資項目壓減90%以上，產業產物生孩子允許證從60類削減到10類，工程扶植項目全流程審批時光緊縮到不跨越120個任務日”。[38]“中心要留意施展省市的積極性，省市也要留意施展地、縣、區、鄉的積極性，都不克不及夠框得太逝世。”[39]事權下放改造不只是中心向處所下放權利的改造，也是處所各級向其上級下放權利的改造。依照中心屬地治理改造的請求，各省和設區的市也響應展開了放管服改造。例如，近五年來，江蘇省累計撤消和下放行政事權超400項，[40]福建省發布“一件事一次辦”改造事項超8000個、精簡審批環節60%以上。[41]事權下放改造的連續展開，不只擴展了處所自立權，也充足調動了處所積極性。

（二）屬地治理的事權分工屬性

我國的權利下放改造是為保證中國式古代化扶植順遂停止而展開的一種政治體系體例改造。屬地治理準繩既是領導權利下放改造的準繩，也是事權的層級分工準繩。在事權的層級設置裝備擺設上，行政機關的層級越高就越闊別大眾。在此意義上，“屬地”是指最切近大眾、與大眾聯絡接觸最親密的行政層級。響應地，屬地治理準繩請求把行政事權優先設置裝備擺設給切近大眾的行政層級。《國務院關于推動中心與處所財務事權和收入義務劃分改造的領導看法》（國發〔2016〕49號）明白指出，為推動國度管理古代化，要“更多、更好施展處所當局尤其是縣級當局組織才能強、切近下層、獲守信息方便的上風，將所需信息量年夜、信息復雜且獲取艱苦的基礎公共辦事優先作為處所的財務事權”；“信息比擬不難獲取和包養 鑒別的全國性基礎公共辦事宜作為中心的財務事權”。

領導我國權利下放改造的除了屬地治理準繩外，還有分級擔任準繩。分級擔任準繩的詳細請求是，“依據基礎公共辦事的受害范圍、影響水平，按事權組成要素、實行環節，分化細化各級當局承當的職責，防止由于職責不清形成相互推諉”。[42]屬地治理準繩與分級擔任準繩相聯合，組成事權設置裝備擺設幫助性準繩的主要內在的事務。在一些東方國度的實際與實行中，幫助性準繩經過的事況了從實際學說到現實準繩再到法令準繩的成長階段。[43]幫助性準繩的基礎內在的事務是：（1）凡小我可以或許自力承當的事務，當局應任由小我本身承當。若小我無法自力承當，則由當局供給幫助。（2）上級當局可以或許自力承當的事務，應任由上級當局承當。若上級當局無法自力承當，則由下級當局供給幫助。（3）國度對小我或下級當局對上級當局的幫助，不克不及取代小我或上級當局的自助。[44]幫助性準繩調劑的是當局與社會之間、高低級行政機關之間的關系，而屬地治理準繩與分級擔任準繩僅調劑高低級行政機關之間的關系。屬地治理準繩與分級擔任準繩相聯合，決議了“屬地”具有絕對性：絕對于將事權設置裝備擺設給中心行政機關，將事權下放到省級包養 行政機關，屬于由“屬地”治理；絕對于將事權設置裝備擺設給省級行政機關，將事權下放到縣級行政機關，也屬于由“屬地”治理。是以，屬地治理既不料味著將一切行政事權屬地化，也并非要將事權設置裝備擺設到最下層，而是在綜合斟酌各項原因后，將事權設置裝備擺設給切近大眾的行政層級。

在公法學上，行政機關的權利和職責具有同一性，或許說組成一體兩面。中心的事權層級分工改造也請求權責利相同一，完成事權與財務經費相婚配，即“財”隨“事”走。按屬地治理準繩下放事權后，處所（上級）行政機關就要擔當起響應的義務。基于此，屬地治理在良多規范性文件中也被稱為屬地義務。[45]在實際研討中，也有學者把“屬地治理、分級擔任”歸納綜合為屬地義務制。[46]嚴厲來講，屬地治理和屬地義務實在是有差別的，前者著重于事權的下放或分工，后者著重于職責的實行。

一種具有普遍影響的不雅點以為，“在屬地治理體系體例下，處所本能機能部分受處所當局和下級部分‘雙重引導’，此中主管部分擔任任務營業的‘事權’，而處所當局管‘人、財、物’”。[47]也就是說，屬地治理即處所當局對主管部分的組織引第二次拒絕，直接又清晰，就像是一記耳光，讓她猝不及防，心碎，淚水控制不住的從眼眶裡流了下來。導、下級主管部分對上級主管部分的營業引導。這種不雅點基礎反應了我國屬地治理的實際。例如，水法（2016）只用了4個條目規則縣級以上國民當局的水務事權，此中有2個條目規則縣級以上國民當局的水務事權可以由水行政主管部分行使；而規則縣級以下行政主管部分水務事權的卻有34個條目。立法“重要規則部分的權柄，招致了法令的實行機關‘縱隊化’、權利部分化、當局權柄虛化，從而進一個步驟形成了條塊朋分、部分林立和權柄穿插，減弱了國務院對其主管部分，尤其是減弱了處所當局對其任務部分事權上的同一引導”。[48]即便立法上規則高低級主管部分之間系領導關系，上級主管部分也往往會把下級主管部分的領導看法看成唆使或號令。可是，屬地治理具有事權層級分工的屬性。屬地治理的本意是，劃分中心（下級）專屬事權、央地（高低級）配合事權和處所（上級）專屬事權，包養 處所（上級）行政機關對其專屬事務具有終極決議計劃權。中心（下級）行政機關不克不及分送朋友處所（上級）對專屬事務的決議計劃權，但有權在事前經由過程立法加以規范、在事后對處所（上級）的決議計劃停止符合法規性監視。

在改造開放初期，屬地治理的事權層級分工屬性也許還沒有被明白熟悉到。那時一些規范性文件固然明白規則了屬地治理準繩包養 ，并按該準繩對事權停止了層級分工，但并沒有明白稱屬地治理準繩為領導“事權分工”的準繩。2016年《國務院關于推動中心與處所財務事權和收入義務劃分改造的領導看法》明白指出了事權層級分工與國度管理古代化之間的邏輯聯繫關係。該領導看法以為，公道劃分中心與處所財務事權和收入義務，是推動國度管理古代化的客不雅需求，既是國度管理古代化的義務，又是國度管理古代化的嚴重舉動。現在，立法往往會在確認屬地治理準繩的基本上，對“事權”的設定或分工停止明白表述。例如，《食物生孩子運營監視檢討治理措施》（2021）在第一章（總則）第3條中規則，監視檢討應該“遵守屬地擔任”準繩。該措施的第二章不只以“監視檢討事權”定名，還對國度市場監視治理總局，省級、設區的市級、縣級市場監視治理部分的監視檢討事權停止了分工。

三、作為法令準包養網 繩的屬地治理準繩及其後果

在旨在完成國度管理古代化的權利下放改造和事權層級分工中，屬地治理準繩是一種法政策準繩，但它一經法令、律例或規章確認就轉化成為法令準繩，在其基本上構成的軌制就成了法令軌制。作為法令準繩的屬地治理準繩具有外部和內部的雙重法令後果，外部法令後果表現為明白事權的層級分工從而消解“職責同構”，內部法令後果在于斷定管轄權主體并拘謹法包養網 院的司法審查。

（一）外部法令後果：事權的層級分工

屬地治理準繩普通被設定在法令、律例或規章的總則部門。例如，突發事務應對法（2007）第一章（總則）第4條規則：“國度樹立同一引導、綜合和諧、分類治理、分級擔任、屬地治理為主的應急治理體系體例。”依據屬地治理為主的準繩，該法對突發事務的應對作出了具體的層級分工：第一，縣級國民當局對轄區內產生的一切突發事務負總責，并詳細擔任轄區內突發事務的預防、應急宣揚和練習訓練、應急物質儲蓄、信息采集軌制的樹立，以及突發事務見小姐許久沒有說話，蔡修心裡有些不安，小心翼翼的問道：“小姐，你不喜歡這種辮子，還是奴婢幫你重新編辮子？”陳述的受理。在屬地治理的基本上，該法按分級擔包養網 任準繩規則了縣級以上國民當局的應對職責。第二，各行政主管部分在本級當局的引導下展開突發事務的應對任務。第三，法令、行政律例可以規則國務院有關部分對突發事務的應對職責。對此，處所國民當局應該積極共同并供給需要的支撐。第四，針對突發事務應對中的詳細事務，該律例定了鄉級國民當局、街道處事處和群眾性自治組織的職責。部分規章因授權限制約，只能規則主管部分，而不克不及規則處所國民當局或“條塊關系”中的層級事權分工，因此對屬地治理準繩往往不作歸納綜合性規則。例如，作為部分規章的《市場監視治理行政處分法式規則》規則了縣級、設區的市級與省級以上市場監視治理部分對于行政處分案件的管轄分工，但沒有經由過程歸納綜合性條目規則屬地治理準繩。對于該法式規則而言，屬地治理準繩仍作為一項法政策準繩存也就是說，最好的結局是娶了個好老婆，最壞的結局是回到原點，僅此而已。在于其制訂根據中。[49]

法令上屬地治理準繩及其響應軌制的外部法令後果是，使行政機關之間的事權層級分工獲得明白，從而有助于打消“職責同構”景象。職責同構是指“在當局間關系中，分歧層級的當局在縱向間本能機能、職責和機構設置上的高度同一、分歧”。[50]比擬我國憲法上國務院的權柄、處所各級國民代表年夜會和處所各級國民當局組織法（以下簡稱“處所組織法”）上處所各級國民當局的權柄，可以發明，國務院只要國防、交際等7項專屬事權，鄉、縣、設區的市和省級當局都沒有各自的專屬事權，因此盡年夜部門事權都是央地配合事權。[51]單行法上除有個體條目規則了特定層級行政機關的專屬事權外，異樣沒有對各級行政機關的事權加以分工，其對行政主管部分事權或職責的格局化表述是：縣級以上處所行政主管部分擔任本行政區域內的某項事務。職責同構的消極影響是多方面的，此中最為典範的就是層層的申報、審批和檢討招致行政事務缺少結局性、處所缺少自立空間。[52]立法若能依據屬地治理準繩作包養網 出詳細軌制設定，明白事權的層級分工，盡能夠多地規則專屬事權，削減層級配合事權，將有助于打消職責同構的弊病。例如，《市場監視治理行政處分法式規則》（2022）第8條規則了市場監管處分屬地治理軌制，依據該條，在省、自治區，屬地管轄機關是縣、設區的市級市場監管部分，省、自治區市場監管部分不再設法律步隊，不擔任法律事務；在直轄市，直轄市市場監管部分是屬地管轄機關，國務院市場監管部分不再擔任法律事務。如許，市場監管法律範疇就不再存在“職責同構”景象。[53]

（二）內部法令後果：斷定管轄權主體

“管轄權規則同時具有內部和外部兩種後果，其外部後果是劃分了分歧行政組織的職責范圍，其內部法令後果是它斷定了對國民作出處置決議的主管組織。”[54]作為法令準繩的屬地治理準繩決議了層級行政機關之間的事權分工，同時也影響著行政機關與絕對人之間的關系，決議了哪個行政機關有權對絕對人實行行政行動，或絕對人應當與哪個行政機關產生法令關系。例如，依據高級教導法（2018）第29條第1款對屬地治理準繩的規則，可以斷定建立實行本科及以上教導高級黌舍的審批主體是教導部，建立實行專科教導高級黌舍的審批主體是省級國民當局、存案主體是教導部，建立其他高級教導機構的審批主體是省級教導主管部分。該法按屬地治理準繩規則了有關行政機關的專屬事權，法定的行政機關組成相干事務的獨一管轄權主體。當然，假如按屬地治理、分級擔任準繩確立了配合事權，則多個行政機關都是管轄權主體。對于有管轄權的行政主體的行政行動，絕對人有共同任務，其他國民則有忍耐任務。假如行政機關沒有事務管轄權，則其所作的行政行動組成有效行政行動。

屬地治理準繩的內部法令後果既包含對國民的拘謹力，也包含對法院的拘謹力。[55]今朝，司法機關已普遍實用屬地治理準繩認定行政職責。[56]詳細到行政案件上，屬地治理準繩是法院斷定行政訴訟原告以及認定行政行動能否超出權限的根據，罕見的實用情況有：（1）行政事權屬地化的，由屬地行政機關以本身的名義實行行政行動，不克不及再以原事權行政機關為原告。[57]事權轉移分歧于委托，原事權行政機關不克不及再行使被屬地化的事權。在無行政機關認領已產生的行政行動時，可以依據屬地治理準繩推定原告即事權主體。[58]（2）依據屬地治理準繩分拆行政事權的，視詳細情形分包養網 辨予以認定。例如，最高國民法院在裁判中指出，法定主體為整治周遭的狀況作出了封閉絕對人養豬場的決議，并按屬地治理準繩由屬地下層當局實行撤除，并不違背法令強迫性規則；[59]法定主體對征收抵償事務予以分拆并履行屬地治理的，屬地化事務應視為行政委托。[60]（3）依據屬地治理準繩認定行政機關沒有響應權限。例如，最高國民法院在裁判中以為，屬地治理中當局對所屬機關的同一引導權，并不是直接對絕對人作出行政行動的權柄，故相干訴訟不克不及作為實行法定職責之訴；[61]信訪和告發都履行屬地治理準繩，行政機關對越級信訪或許告發以無法定權柄為來由不予受理的，或許告訴當事人已責成屬地行政機關作出回應版主的，法院應予以支撐；[62]街道處事處依據區當局的屬地治理設定，行使法令規則應由鄉鎮國民當局行使的強迫撤除權，違背了事權的強迫性規則，組成超出權柄，應承當法令義務。[63]

需求闡明的是，屬地治理準繩的內部法令後果包含斷定管轄權，但這并不料味著屬地治理同等于地區管轄。屬地治理準繩是分歧層級行政機關間的事權設置裝備擺設準繩。地區管轄是同級行政機關之間的事權分工行使軌制。地區管轄規定能夠采用屬人主義小雞長大後會離開巢穴。未來，他們將面對外面的風風雨雨，再也無法躲在父母的羽翼下，無憂無慮。也能夠采用屬田主義。畢竟采用屬人主義仍是屬田主義，取決于立法上的規則。普通說來，累贅行政的地區管轄以屬田主義為主，以屬人主義為破例。例如，依據行政處分法（2021）第22條，行政處分由守法行動產生地的行政機關管轄，而非論守法行動人的地點地為何；[64]只要在法令、行政律例或部分規章有明文規則的破例情形下，才由守法行動人地點地行政機關管轄。[65]授益行政的地區管轄以屬人主義為主，以屬田主義為破例。例如，依據《社會救助暫行措施》，最低生涯保證和特困職員贍養等都履行屬人主義，由請求人戶籍地點地行政機關管轄；對失業救助可以履行屬田主義，由居處地行政機關管轄。

四、屬地治理改造的法治請求

屬地治理改造的合憲性可以根據憲法上的兩個積極性準繩取得證成。隨同改造的連續、普遍展開，國度管理古代化的深刻推動，屬地治理準繩日益主要，將其歸入法令保存范圍的需要性也日漸凸顯。對于能否履行屬地治理，權利若何下放、事權若何分工等題目，應由法令同一作出普通性規則。對于屬地治理改造的結果，在不違背上位法強迫性規則的條件下，可按主要性法令保存準繩，由法令、律例或規章詳細確認。

（一）屬地治理改造的憲法根據

自1978年以來，我國在處置改造與法治的關系方面構成了三種實行形式：“改造—法令”形式，即先改造后立法；“法令—改造”形式，即先立法后改造；“法令決議—改造試點—立法推行”形式，即先作出一個有法包養網 令效率的改造決議，選擇若干處所或部分作為可控“試驗室”停止改造試點，邊改造試錯邊查驗總結，最后再經由過程立法將卓有成效的改造經歷推行至全國。[66]我國的屬地治理改造采取的是“改造—法令”形式，即先展開屬地治理改造，在改造獲得勝利后，再由立法加以確認。屬地治理改造是一種漸進式改造。漸進式改造“可以或許充足應用已有的組織資本，堅持軌制立異經過歷程中軌制的絕對穩固和有用連接”，“可以防止年夜的社會動蕩和資本的揮霍”。[67]它差別于劇烈的一次性或全體性改造，具有實驗性、連續性和普遍性。屬地治理改造的特色決議了，國度難以經由過程一次性立法為其供給詳細的法令根據。法令、律例或規章需求在堅持穩固的同時為改造預留空間，有興趣識地不合錯誤改造事項作過于詳細的規則，而僅對改造的基礎鴻溝包養 或底線作出規則。

以後，我國盡年夜大都立法還沒有規則屬地治理準繩，而僅規則了有關事務由縣級以下行政機關擔任。大批曾經規則屬地治理準繩的立法，都屬于對屬地治理改造結果簡直認。依照法治準繩，改造應在憲法和法令的范圍內停止。今朝，屬地治理改造在憲法上的基礎根據是第3條第4款。該款規則：“中心和處所的國度機構權柄的劃分，遵守在中心的同一引導下，充包養網 足施展處所的自動性、積極性的準繩。”這一規則也被稱為央地事權分工的兩個積極性準繩。兩個積極性準繩是屬地治理改造在憲法上的最基礎根據，也是權利下放改造的歸納綜合性規定。詳細而言，在處置央地事權分工題目上，假如加倍誇大中心的同一引導，就應實用行政權集中或中心兼顧準繩；假如著重于施展處所的自動性、積極性，則履行屬地治理。為了充足調動處所的自動性和積極性，中心當局還可以“將保存之外的管理事項（甚至包含某些本該由中心當局直接收轄的事項）及其權柄（甚至包含決議計劃權）”逐級發包給“作為承包方的處所各級當局”，由后者來詳細決議計劃和履行，履行自立的屬地化治理。[68]以兩個積極性準繩為基本，屬地治理改造可以衝破某些條條框框，但必需“遵守憲律例定和法令、行政律例的基礎準繩”，[69]“不得衝破改造立異實行需求，不得觸及法令盡對保存事項，不得衝破需要限制的法制同一準繩，不得超出受權的特定地區范圍”。[70]

（二）對屬地治理準繩的歸納綜合性規則

我國對行政機關的權柄履行法令保存準繩。憲法第89條羅列規則了國務院的17項詳細權柄，并規則國務院行使全國人年夜及其常委會授予的其他權柄；憲法第107條第1款規則縣級以上處所各級國民當局行使“法令規則的權限”；立法法（2023）第11條第2項規則，各級國民當局的權柄只能由法令規則。依據上述規則，觸及行政機關權柄設置裝備擺設的屬地治理立法，應該受法令保存準繩的查驗。可是，法令保存準繩的查驗應聚焦于屬地治理的創制性立法。有的屬地治理創制性立法既設定了行政機關對國民的事權，又設定了該事權的行政機關層級分工。此中，對國民事權的設定若何才幹合適法令保存準繩，持久以來都是學界的研討重點，本文不再贅述。在此僅闡明，屬地治理立法是以對國民事權的符合法規設定為條件的。假如立法對國民事權的設定守法，則付與行政機關的事權也就掉往了賴以存在的條件，也就不存在事權上的引導關系和事權的層級分工。

我國對行政機關權柄的法令保存是一種主要性保存而非所有的保存。對于主要性保存，可以從橫向和縱向兩個維度熟悉。在橫向維度，即行政機關與國民的關系層面，行政權柄主要性保存的判定原因包含行政機關與其他國度機關的關系、基礎權力保證、國度義務的需求等。[71]在縱向維度，即中心與處所的關系層面，主要性保存的判定原因包含平易近主集中制準繩和市場同一性。[72]在綜合斟酌上述判定原因后，具有主要性的行政權柄由法令保存，包含行政機包養 關的引導體系體例，以及中心與處所、下級與上級間事權的基礎分工等，都只能經由過程法令來規則。憲法明白規則了國務院的中心國民當局和最高國度行政機關位置，以及國務院對全國各級各類行政機關的引導權。處所組織法明白規則了處所各級國民當局間的引導關系，詳細規則了縣級以上處所國民當局的事權和鄉級國民當局的事權。在處所組織法對國務院主管部包養 分與處所主管部分、下級主管部分與上級主管部分間的引導或領導關系作出準繩性規則的基本上，各單行律例定了國務院主管部分和縣級以上處所主管包養部分間的審批關包養網系和事權。對高低級行政機關間事權的詳細分工，憲法和法令僅保存了享有詳細分工權的主體，即哪些主體有權作失事權分工由憲法和法令規則，而未保存若何詳細分工。例如，憲法第89條第4項明白規則，國務院規則中心和省級行政機關間權柄的詳細劃分；處所組織法（2022）第73條、第76條明白規則，上級行政機關打點下級行政機關“交辦的其他事項”。

漸進式的屬地治理改造不是對一切事權的周全的、全體性改造，而是對部門事權或特定事權的調劑，屬于層級行政機關間事權的詳細分工，故不違背法令保存準繩。可是，持久的單個行政機關的個體事權下放，在全國范圍內曾經具有廣泛性，且下放的事權已浮現出固化的態勢。屬地治理改造旨在推動國度管理系統和管理才能的古代化，是我國以後深化行政治理體系體例改造的主要義務。對于能否應實用法令保存準繩，不只要聯合行政機關與國民之間的關系、行政機關彼此之間的關系來剖析，還應該聯合行政機關與其他國度機關之間的關系來熟悉。[73]既然屬地治理規則對法院具有拘謹力，關系到對行政機關能否超出權限的認定，在必定水平上決議著國民應向哪級法院告狀，那么屬地治理準繩顯然曾經具有足夠的主要性原因。可是，我國迄今只要4部法令對屬地治理準繩作了規則，無法籠罩一切履行屬地治理改造的範疇。此外，假如不將屬地治理準繩規則在法令傍邊，已下放的事權就有被從頭發出的能夠。實行中曾呈現過因設區的市人年夜或當局上收區縣級行政機關的權柄，而區縣級行政機關謝絕履行相干決議而激發的爭議。有興趣見以為，權柄上收違反權柄法定準繩和屬地治理準繩。全國人年夜常委會法工委依據憲法和處所組織法上關于縣級以上處所各級國民當局權柄的規則指出：“法令、行政律例明白付與處所國民當局的權柄，縣級以上處所各級人年夜及其常委會包養網 、縣級以上處所各級國民當局不得私行轉變。法令、行政律例籠統規則由處所各級國民當局或許縣級以上處所各級國民當局行使的權柄，中心已決議就有關範疇的行政治理體系體例停止改造的，設區的市當局可以據此對市轄區當局的權柄停止調劑或許上收。”[74]基于上述來由，屬地治理改造不只需有憲法上的兩個積極性準繩作為根據，還應以法令的同一規則作為基本。

當然，由法令作出同一規則，并不料味著要對行政機關複雜的層級事權分工在法令上作出周全、詳細的規則，而是要對事權應若何詳細分工、權利應若何下放（即屬地治理的履行及其限制）作出歸納綜合性、普通性規則。可以斟酌采取的修法思緒是：依據憲法第89條第4項之規則，在作為憲法性法包養網 令的國務院組織法中規則，國務院有權依據現實情形和成長需求在全國履行屬地治理、分級擔任準繩；在異樣作為憲法性法令的處所組織法中，在第73條中增添一款，規則縣級以上處所各級國民當局的權柄分工，可依據現實情形和成長需求履行屬地治理、分級擔任的準繩，同時刪今天早上，她差點忍不住衝到席家鬧一場，心想反正她是要斷絕婚事了，大家都醜了就醜了。除上級行政機關打點下級行政機關“交辦的其他事項”之規則。在法令作歸納綜合性規則的基本上，詳細的屬地治理規定可以經由過程單行法令、律例、規章或規范性文件加以明白。

（三）對屬地治理改造結果的詳細確認

法令對屬地治理準繩的歸納綜合性規則，只能為屬地治理改造供給準繩性法令根據。屬地治理改造是在分歧時代以分門別類的方法睜開的，對于屬地治理改造的既有結果需求經由過程單行立法加以詳細確認。單行法在創制屬地治理準繩時，也應遵守主要性法令保存準繩。無論創制屬地治理準繩仍是實行屬地治理準繩的立法，都不得違背上位法的強迫性規則。以後，尤其需求指出的是，未經受權不得將行政機關的專屬事權作為屬地化改造的對象。例如，我國《觀光社條例》（2020）第9條規則，運營出境游玩營業應該由國務院游玩行政主管部分或許其委托的省級游玩主管部分允許。下位法未經受權不得將該允許事項屬地化改造為由縣級游玩主管部分允許。同時，盡年夜大都單行法都將事權設置裝備擺設給縣級以上的行政機關，未經受權，下位法在確立屬地治理準繩時，不得衝破縣級行政機關的底線。國務院在有關綜合法律的多份文件中明白指出，嚴禁以屬地治理為名將法律義務轉嫁給下層。[75]為躲避上述限制，有的處所將行政征收、周遭的狀況整治和平安生孩子等較為復雜的行政事務分拆，再將分拆出的部門事務虛行屬地化治理，這對行政行動及其義務的認定形成了困擾。[76]立法確需將行政事權下沉到鄉級行政機關的，需求在充足斟酌屬地行政機關承接才能的基本上立異軌制。[77]極端地假想一下，假如把縣級行政機關90%以上的事權都下放到鄉鎮當局，那么鄉鎮當局將無法勝任所下放的事權。假如鄉鎮當局為勝任所承接的事權而年夜範圍擴建并建立響應主管部分，那么就需求改造憲法和處所組織法所規則的下層政權軌制了。

取得受權的下位法可以對法定事權主體作出響應的屬地化改造。這里所說的受權，詳細包含受權作出決議和受權變通立法兩類。前者如行政處分法（2021）第24條受權省級主體作出屬地治理的決議，[78]后者如全國國民代表年夜會常務委員會受權經濟特區制訂經濟特區律例。不論是受權作出決議仍是受權變通立法，取得受權的立法主體都應該嚴厲遵守受權法的規則。第一，權利主體不得轉變，如受權律例定可以停止變通立法的主體是省人年夜的，不克不及擴展到省當局或其他國度機關。即使受權法所規則的權利主體不特定，也不得衝破受權界線。例如，行政處分法（2021）第24條將屬地治理改造權利授予“省、自治區、直轄市”，雖未指明特定主體，但可以明白的是，不具有行政處分法實行權的組織，如省政協和群團組織，并非該條所指的“省、自治區、直轄市”。嚴厲地說，該條中的“省、自治區、直轄市”也不包含省級行政主管部分，由於行政主管部分不克不及周全代表該棄女二婚，這是最近京城最引人注目的大新聞和大新聞。誰都想知道那個倒霉的——不，誰是勇敢的新郎，誰是蘭家。有多少行政區域，不克不及引導鄉鎮國民當局或街道處事處。是以，只要省級人年夜或省級國民當局才有權根據該條制訂屬地治理的下位法。第二，實用區域不得轉變。例如，依據受權法的規則，僅能在特定區域內實用的變通立法，不克不及超越特定區域實用。第三，事權不得轉變。例如，受權法請求僅對商業事項停止變通立法的，不克不及對其他範疇事權作出變通，受權法請求對行政處分停止屬地化改造的，不克不及擴展到對行政強迫停止屬地化改造。

結語

中國式古代化起步于經濟古代化。經濟古代化扶植推進了改造開放，推進了經濟體系體例改造和政治體系體例改造。體系體例改造和立異恰是國度管理古代化的實質。“沒有軌制立異就沒有國度管理古代化，而管理古代化的過程則反應了軌制立異。”[79]就此而言，我國的國度管理古代化與經濟古代化可謂獲得了同步成長。國度管理古代化的重點是依照兩個積極性準繩組織處所氣力、激起處所積極性。作為一項在國度管理古代化過程中連續推動的改造，屬地治理改造施展著激勵處所積極摸索的主要感化。

我國的屬地治理準繩與一些國度通行的幫助性準繩在成長過程上有顯明分歧。幫助性準繩經過的事況了“學說—現實準繩—法令準繩”的成長階段，而屬地治理準繩經過的事況的則是“改造實行—現實準繩—法令準繩”的成長階段。屬地治理準繩是以題目為導向，經由過程一項項個體性、漸進式改造，在古代化過程中慢慢內生、再經法令確認的準繩，而非經由過程一次性的頂層設從內部嵌進到改造之中的法令準繩。屬地治理準繩的構成與成長，光鮮地表現了“中國式古代化新途徑”的特征，屬地治理準繩自己也組成中國作為全球最年夜的改造開放試驗室顛末不竭摸索而自立天生的法學常識。新時期中國公法學不只有需要研討和梳理屬地治理準繩的常識系統，更應努力于推進屬地治理準繩向著實際化、學說化的標的目的成長。

 

注釋:

[1]胡鞍鋼：《中國國度管理古代化的特征與標的目的》，《國度行政學院學報》2014年第3期，第7頁。

[2]同上文，第5頁。

[3]行政發包制是“正式組織外部的層層發包關系”，“相似于企業外部的市場化關系”。拜見周黎安：《行政發包制》，《社會》2014年第6期，第7頁以下。

[4]“含混管理系統”的有用管理高度依靠兩種和諧機制的串聯，即自上而下的上位統合機制和以屬地治理為基本的自下而上的下位和諧機制。拜見葉敏：《下位和諧依靠：對屬地治理擴大的一個說明框架——以滬郊P街道的經歷為例》，《公共治理學報》2022年第1期，第84頁。

[5]拜見尹振東：《垂直治理與屬地治理：行政治理體系體例的選擇》，《經濟研討》2011年第4期，第41頁以下；皮建才：《垂直治理與屬地治理的比擬軌制剖析》，《中國經濟題目》2014年第4期，第13頁以下；曹正漢、聶晶、張曉叫：《中國公同事務的集權與分權：與國度管理的關系》，《學術月刊》2020年第4期，第69頁以下。

[6]拜見呂德文：《屬地治理與下層管理古代化——基于北京市“街鄉吹哨、部分報到”的經歷剖析》，《云南行政學院學報》2019年第3期，第5頁以下。

[7]拜見李佳倫：《屬地治理：作為一種收集內在的事務管理軌制的邏輯》，《法令實用》2020年第21期，第158頁以下。

[8]拜見陳家建、張洋洋：《“非對稱權包養 責”構造與社區屬地化治理》，《社會學評論》2021年第3期，第143頁以下；顏昌武、許丹敏：《下層管理中的屬地治理：守土有責仍是甩鍋推責?》，《公共治理與政策評論》2021年第2期，第102頁以下。

[9]拜見戚建剛：《論突發公共衛鬧事件的“屬地治理準繩”》，《今世法學》2020年第4期，第37頁；王旭：《嚴重沾染病危機應對的行政組織法調控》，《法學》2020年第3期，第76頁以下。

[10]拜見陳柏峰：《鄉鎮法律權的設置裝備擺設：近況與改造》，《求索》2020年第1期，第95頁以下；盧護鋒：《行政法律權重心下移的軌制邏輯及其實際睜開》，《行政法學研討》2020年第5期，第128頁。

[11][法]讓·里韋羅、讓·瓦利納：《法國行政法》，魯仁包養 譯，商務印書館2008年版，第6頁。

[12]文中觸及屬地治理的法令、律例、規章、規范性文件的數據或文本信息，系以“屬地”“屬地治理”為要害詞從北年夜寶貝數據庫檢索而得。

[13]拜見趙凌云：《1949—2008年間中國傳統打算經濟體系體例發生、演化與改變的內生邏輯》，《中國經濟史研討》2009年第3期，第26頁。

[14]拜見《1956—1959年國務院機構改造》，https://www.gov.cn/test/2009-01/16/content_1206961.htm，2023年11月9日最后拜訪。

[15]拜見《1976—1981年國務院機構改造》，https://www.gov.cn/test/2009-01/16/content_1206974.htm，2023年11月9日最后拜訪。

[16]拜見《國務院關于調劑撤并部分所屬黌舍治理體系體例的決議》（國發〔1998〕21號）。

[17]拜見《北京市國民當局關于嚴厲把持第三財產網點停歇業的告訴》（京政發〔1987〕49號）。

[18]拜見《北京市國民當局辦公廳批轉市公安局、市工商行政治理局關于持續整治迫害改造的守法運動進一個步驟穩固首都社會次序的陳述的告訴》（京政辦發〔1988〕21號，已廢除）。

[19。如果是偽造的，他有信心永遠不會認錯人。]拜見《公安部、國度計委、休息部、物質部、農業部、動力部、國度建材局關于實在加大力度小礦山爆破器材平安治理的告訴》（〔88〕公發20號）。

[20]拜見《路況部、公安部關于進一個步驟加大力度口岸公安治理的告訴》（1989年7月14日）。

[21]拜見《公安部治安治理局關于處理城市公安派出所任務改造中幾個題目的看法》（1989年4月24日）。

[22]拜見《貫徹〈關于外商投資企業中方職工退療養老基金兼顧有關題目的告訴〉中若干題目的處置看法》（京勞籌發字〔1989〕158號）；《北京市國民當局辦公廳關于市當局電子產業辦公室所屬企工作單元承當的社會本能機能移交區縣當局治理的告訴》（京政辦發〔1989〕4號）；《北京市國民當局辦公廳關于期限管理尾氣排放超標汽油車的告訴》（京政辦發〔1989〕70號，已廢除）；《廣西壯族自治區國民當局批轉區建委關于管理扶植周遭的狀況整理扶植次序若干題目的看法的告訴》（桂政發〔1989〕57號）。

[23]拜見《國務院批轉國務院改正行業不正之風辦公室〈關于一九九二年改正部分和行業不正之風任務要點陳述〉的告訴》（國發〔1992〕14號）。

[24]《企業職工生養保險試行措施》（1994）第3條規則：“生養保險按屬地準繩組織。生養保險所需支出履行社會兼顧。”

[25]《工傷保險條例》（2003）第17條第3款規則：“依照本條第一款規則應該由省級休息保證行政部分停止工傷認定的事項，依據屬地準繩由用人單元地點地的設區的市級休息保證行政部分打點。”

[26]沾染病防治法（2004）第30條第1款規則：“疾病預防把持機構、醫療機構和采供血機構及其履行職務的職員發明本律例定的沾染病疫情或許發明其他沾染病爆發、風行以及突發緣由不明的沾染病時，應該遵守疫諜報告屬地治理準繩，依照國務院規則的或許國務院衛生行政部分規則的內在的事務、法式、方法和時限陳述。”

[27]海上路況平安法包養網 （2021）第67條規則：“海上搜救任務應該保持當局引導、同一批示、屬地為主、專群聯合、就近疾速的準繩。”

[28]基礎醫療衛生與安康增進法（2019）第86條第2款規則：“縣級以上國民當局衛生安康主管部分對醫療衛生行業履行屬地化、全行業監視治理。”

[29]突發事務應對法（2007）第4條規則：“國度樹立同一引導、綜合和諧、分類治理、分級擔任、屬地治理為主的應急治理體系體例。”

[30]《企業投資項目核準和存案治理條例》（2016）第1條僅規則了立法主旨而未指明其履行的是哪部上位法，故可被視為國務院的創制性立法。該條例第3條第2款規則：“對前款規則以外的項目，履行存案治理。除國務院還有規則的，履行存案治理的項目依照屬地準繩存案，存案機關及其權限由省、自治區、直轄市和打算單列市國民當局規則。”

[31]縣級國度機關就屬地治理制訂的規范性文件如《貴德縣國民當局辦公室關于印發貴德縣縣鄉“屬地治理事項”主體義務和共同義務清單的告訴》（貴政辦〔2022〕94號）、《靈璧縣關于落實屬地治理義務進一個步驟晉陞小區治理程度的看法的告訴》（靈城市晉陞組〔2020〕1號）等。

[32]《鄧小平文選》第3卷，國民出書社1993年版，第177頁。

[33]同上書，第176頁。

[34]前引[32]，鄧小平書，第180頁。

[35]拜見前引[5]，尹振東文，第41頁以下；前引[5]，皮建才文，第13頁以下。

[36]拜見《國務院批轉衛鬧事業成長“十一五”計劃綱領的告訴》（國發〔2007〕16號）；《國務院辦公廳、中心軍委辦公廳關于轉發部隊院校移交處所任務實行看法的告訴》（國辦發〔2004〕64號）。

[37]拜見《毛澤東著作選讀》下冊，國民出書社1986年版，第730頁。

[38]李克強：《當局任務陳述——2023年3月5日在第十四屆全國國民代表年夜會第一次會議上》，http://www.cppcc.gov.cn/zxww/2023/03/15/ARTI1678847165508176.shtml，2023年12月27日最后拜訪。

[39]前引[37]，毛澤東書，第731頁。

[40]拜見許昆林：《當局任務陳述——2023年1月15日在江蘇省第十四屆國民代表年夜會第一次會議上》，https://www.jiangsu.gov.cn/col/col88024/index.html，2023年12月17日最后拜訪。

[41]拜見趙龍：《2023年福建省國民當局任務陳述——2023年1月11日在福建省第十四屆國民代表年夜會第一次會議上》，http://www.fujian.gov.cn/szf/gzbg/zfgzbg/202301/t20230120_6097625.htm，2023年12月27日最后拜訪。

[42]《國務院關于推動中心與處所財務事權和收入義務劃分改造的領導看法》（國發〔2016〕49號）。

[43]拜見李旭東：《幫助性準繩及其對中國央地關系法治化的意義》，《哈爾濱產業年夜學學報（社會迷信版）》2017年第5期，第38頁。

[44]拜見劉莘、張迎濤：《幫助性準繩與中國行政體系體例改造》，《行政法學研討》2006年第4期，第10頁。

[45]拜見《第十三屆全國國民代表年夜會第五次會議關于2021年公民經濟和社會成長打算履行情形與2022年公民經濟和社會成長打算的決定》（2022年3月11日第十三屆全國國民代表年夜會第五次會議經由過程）；《國務院辦公廳關于印發新淨化物管理舉動計劃的告訴》（國辦發〔2022〕15號）；《路況運輸部等二十三個部分和單元關于進一個步驟加大力度海上搜救應急才能扶植的看法》（交搜救發〔2022〕94號）。

[46]拜見鄭永君：《屬地義務制下的投機型上訪：天生機制與管理邏輯》，《公共治理學報》2019年第2期，第44頁。

[47]前引[5]，尹振東文，第42頁。

[48]葉必豐：《法律權下沉究竟的法令回應》，《法學評論》2021年第3期，第51頁。

[49]《中共中心辦公廳、國務院辦公廳印發〈關于深化市場監管綜合行政法律改造的領導看法〉的告訴》（中辦發〔2018〕62號）請求，在市場監管範疇展開綜合行政法律改造，落實屬地治理義務，依法、公道劃分事權，削減職責穿插。

[50]朱光磊、張志紅：《“職責同構”批評》，《北京年夜學學報（哲學社會迷信版）》2005年第1期，第102頁。

[51]同上文，第103頁。

[52]拜見葉必豐：《論處所事務》，《行政法學研討》2018年第1期，第23頁。

[53]以後，我國有的立法固然確立了屬地治理準繩，也對治理體系體例作了專章規則，但所規則的基礎上還是配合事權，并沒有真正迷信公道地劃分層級事權，也沒有消解聘責同構。例如，部分規章《黌舍食物平安與養分安康治理規則》（2019）和《食物生孩子運營監視檢討治理措施》（2021）都在第3條中規則了屬地治理準繩，但前者的第6條至第11條、后者的第7條至第12條都僅對配合事權作了規則，而沒有明白事權分工，故尚未打破職責同構。

[54][德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學泛論》，高家偉譯，法令出書社2000年版，第507頁。

[55]拜見[日]平岡久：《行政立法與行政基準》，宇芳譯，中國政法年夜學出書社2014年版，第294頁以下。

[56]從北年夜寶貝的檢索情形看，援用屬地治理準繩停止裁判說理的案件不只包含行政案件，也包含刑事案件、平易近事案件、常識產權與競爭膠葛案件、國度賠還償付案件等。在刑事案件中，屬地治理往往影響玩忽職守罪、濫用權柄罪等罪名的認定。平易近事案件的審理之所以也能夠觸及屬地治理，是由於不少平易近事法令關系的存在要以行政行動或行政現實為基本。

[57]拜見最高國民法院（2020）最高法自己當成一個觀眾看戲彷彿與自己無關，完全沒有別的想法。行申1043號行政裁定書。

[58]拜見最高國民法院（2020）最高法行申9152號行政裁定書。

[59]拜見最高國民法院（2020）最高法行申3924號行政裁定書；最高國民法院（2019）最高法行申13928號行政裁定書。

[60]拜見最高國民法院（2017）最高法行申2289號行政裁定書。

[61]拜見最高國民法院（2019）最高法行申8434號行政裁定書；最高國民法院（2018）最高法行申5109號行政裁定書。

[62]拜見最高國民法院（2018）最高法行申10089號行政裁定書；最高國民法院（2020）最高法行申11050號行政裁定書；最高國民法院（2020）最高法行申4502號行政裁定書；最高國民法院（2019）最高法行申7556號行政裁定書。

[63]拜見最高國民法院（2017）最高法行申1063號行政裁定書。

[64]行政處分法（2021）第22條規則：“行政處分由守法行動產生地的行政機關管轄。法令、行政律例、部分規章還有規則的，從其規則。”

[65]拜見《公安機關打點行政案件法式規則》（2020）第10條。

[66]拜見前引[48]，葉必豐文，第53頁。

[67]林毅夫、蔡昉、李周：《論中國經濟改造的漸進式途徑》，《經濟研討》1993年第9期，第8頁。

[68]丁軼：《品級體系體例下的契約化管理——從頭熟悉中國憲法中的“兩個積極性”》，《中外法學》2017年第4期，第877頁。

[69]例如，《全國國民代表年夜會常務委員會關于受權上海市國民代表年夜會及其常務委員會制訂浦東新區律例的決議》（2021年6月10日第十三屆全國國民代表年夜會常務委員會第二十九次會議經由過程）明白指出：“受權上海市國民代表年夜會及其常務委員會依據浦東改造立異實行需求，遵守憲律例定以及法令和行政律例基礎準繩，制訂浦東新區律例，在浦東新區實行。”

[70]李德旺、葉必豐：《處所變通立法的包養網 法令界線與沖突處理》，《社會迷信》2022年第3期，第83頁。

[71]拜見王貴松：《行政運動法令保存的構造變遷》，《中法律王法公法學》2021年第1期，第139頁。

[72]拜見俞祺：《央地關系中的法令保存》，《中法律王法公法學》2023年第2期，第200頁。

[73]拜見前引[55]，平岡久書，第294頁。

[74]《下級人年夜或當局能否有權將上級行政機關的權柄上收》，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/lfgz/xwdf/2007-02/25/content_363241.htm，2023年12月22日最后拜訪。

[75]拜見《國務院辦公廳關于路況運輸綜合行政法律有關事項的告訴》（國辦函〔2020〕123號）；《國務院辦公廳關于文明市場綜合行政法律有關事項的告訴》（國辦函〔2021〕62號）；《國務院辦公廳關于市場監視治理綜合行政法律有關事項的告訴》（國辦函〔2022〕94號）；《國務院辦公廳關于應急治理綜合行政法律有關事項的告訴》（國辦函〔2023〕51號）。

[76]拜見最高國民法院（2017）最高法行申62號行政裁定書；最高國民法院（2017）最高法行申7726號行政裁定書；最高國民法院（2016）最高法行申4058號行政裁定書等。

[77]拜見葉必豐：《行政機關間的事務委托和權柄委托》，《中法律王法公法學》2022年第3期，第39頁以下。

[78]行政處分法（2021）第24條第1款規則：“省、自治區、直轄市依據本地現實情形，可以決議將下層治理急切需求的縣級國民當局部分的行政處分權交由可以或許有用承接的鄉鎮國民當局、街道處事處行使，并按期組織評價。決議應該公布。”

[79]前引[1]，胡鞍鋼文，第7頁。

 

葉必豐，法學博士，上海路況年夜學凱原法學院傳授。

起源：《法學研討》2024年第1期。